Facebook I media Kontakta oss

Diana Amnéus om konflikten i Syrien och begreppet responsibility to protect

Diana Amneus
Diana Amneus

Diana Amnéus

Nuvarande position: Lektor i folkrätt, Juridicum, Uppsala universitet.
Utbildning: Jur. kand (1997) och Jur. Dr i folkrätt (2008), Stockholms universitet
Tidigare jobb/projekt: Senior Researcher vid Raoul Wallenberg Institute of Human Rights and Humanitarian Law för ett post dok projekt finansierat av Vetenskapsrådet om bristerna i det folkrättsliga skyddet mot konfliktrelaterat sexuellt våld med en mindre fältstudie i Liberia (2009-2011).  Jag ledde därefter ett projekt kring freds- och säkerhetsfrågor inom RWI som resulterade i en feasibility study och en strategisk plan för institutet (2012). Har gjort mindre uppdragsutbildningar för SWEDINT, Rikskriminalen och Försvarshögskolan kring frågor som rör RtoP, PoC, Resolution 1325 och konfliktrelaterat sexuellt våld.
Ålder: Född 1970.

Diana Amnéus, kan du berätta om din bakgrund?

Jag läste juristlinjen vid Stockholms universitet och var därefter verksam i olika miljöer med internationella frågor under ca tre år innan jag sedan påbörjade forskarutbildningen vid Stockholms universitet; rättsavdelningen på UNCHR i Ankara, Svenska Röda Korsets folkrättskrets, och som departementssekreterare på Utrikesdepartementets enhet för Folkrätt och mänskliga rättigheter samt enheten för Globalt samarbete. Jag gick även Sidas biståndskurs på Sandö med spanska som språkval. Jag har latinamerikanskt ursprung då min mor och hela min släkt på hennes sida är från Lima, Peru, där jag också föddes. Vi har nära grekiska rötter i släktträdet då min mormors föräldrar emigrerade från Korfu till Peru.

Under forskarutbildningen gästforskade jag sex månader på University of British Colombia i Vancouver, på the Liu Institute for Global Issues under hösten 2005 kring frågor som rör mänsklig säkerhet, Responsibility to Protect (RtoP) och humanitär intervention. Institutet grundades av förre Kanadensiske utrikesministern Lloyd Axworthy som ledde Kanadas starka utrikespolitiska agenda för mänsklig säkerhet i slutet på 90-talet och början på det nya millenniet. Jag disputerade på en avhandling om Responsibility to Protect och humanitär intervention som bl.a. innehåller en sedvanerättslig studie av statspraxis kring humanitära interventioner (med och utan säkerhetsrådsmandat) och analys om framväxten av nya normer och rättsregler inom ramen för RtoP, skyldigheten/ansvaret att skydda.

Begreppet RtoP är fortfarande ett politiskt begrepp som saknar juridisk definition. Sker för närvarande ett perspektivskifte inom folkrätten där den mänskliga säkerheten börjar värderas högre i förhållande till statssuveräniteten? På vilket sätt märks i sådana fall detta? Vad skulle ett sådant skifte få för konsekvenser?

Ja, det kan man säga. Sedan 1990-talet har de mänskliga rättigheterna och den mänskliga säkerheten seglat upp på den säkerhetspolitiska agendan på bekostnad av staters säkerhet och suveränitet. Alla de säkerhetsrådsauktoriserade humanitära interventioner och robusta fredsbevarande operationer i inomstatliga humanitära kriser som följde på det kalla krigets slut utgjorde en extensiv tolkning av FN-stadgan som medförde en informell modifikation och utveckling av folkrätten. Principen om RtoP som växte fram i kölvattnet efter ingripandet i Kosovo och som erkändes av FN:s medlems stater på reformtoppmötet i New York 2005 är en mycket konkret illustration av denna utveckling, även om principen inte fått folkrättslig status i sig. Dock är det ostridigt att varje enskild stats skyldighet att skydda vilar på folkrättslig grund och statens internationella förpliktelser. Andra folkrättsliga effekter av ökad fokus på mänsklig säkerhet är Romstadgan för internationella brottmålsdomstolen, Protection of Civilians (PoC) konceptet för fredsbevarande operationer, Ottawa konventionen som förbjuder anti-personella landminor, Säkerhetsrådsresolution 1325 och efterföljande resolutioner om kvinnor, fred och säkerhet, barnkonventionens protokoll om barnsoldater och MRM för barn i väpnad konflikt (Monitoring and Reporting Mechanism), extra-territoriell tillämpning av MR-konventioner, ’due diligence’ principen som innebär att stater har ett folkrättsansvar att inte privatpersoner och icke-statliga aktörer begår brott som medför kränkningar av de mänskliga rättigheterna, klustervapenkonventionen mfl instrument. Vi har således sett en stor normutveckling under 2000-talet i denna riktning men även en viss återgång efter 11 september till ett starkare fokus på nationell säkerhet i kampen mot terrorismen, ibland på bekostnad av de mänskliga rättigheterna. Al-Barakaat fallet utgör ett exempel på det där dock Kadi-målet som drevs till EU-domstolen utgjorde ett försök att stärka de mänskliga rättigheterna i den normkonflikt som uppstod mellan folkrätten, nationell rätt och EU-rätten. FN har dock ganska nyligen tillsatt en ombudsman och de senaste åren skapat olika procedurer som möjliggör begäran om avlistning för de som hamnat på olika sanktionslistor. Det är dock diskutabelt om dessa kan anses uppfylla mänskliga rättighets krav på rättvis prövning och rätt till effektiva rättsmedel eftersom de bygger på staternas diplomatiska interaktioner och inte utgör rättsliga instanser i sedvanlig bemärkelse.

Vad tycker du att FN:s säkerhetsråd och generalförsamling har för ansvar gällande den humanitära situationen i Syrien? Vilket ansvar har de enskilda medlemsländerna?

Säkerhetsrådet har enligt FN-stadgan det primära ansvaret för att upprätthålla internationell fred och säkerhet och den interna väpnade konflikten har återverkningar på grannländerna, politiskt och genom flyktingströmmarna, och riskerar att destabilisera säkerheten regionalt. Den verktygslåda som säkerhetsrådet och andra medlemsstater har att tillgå under principen om ett ansvar att skydda (RtoP) är att i första hand vidta nödvändiga diplomatiska, humanitära och andra fredliga insatser för att skydda mot grova folkrättsbrott såsom krigsförbrytelser, brott mot mänskligheten och folkmord. Här har samtliga stater särskilda folkrättsförpliktelser under 1949 års Geneve konventioner och sedvanerätten att verka för att den humanitära rätten efterlevs universellt och under folkmordskonventionen och sedvanerätten en skyldighet att förebygga folkmord även utanför sitt territorium inom vissa ramar som uppställdes av internationella domstolen i Haag (ICJ) i domen mot Serbien 2007. Principen om RtoP uppställer dessutom ett moraliskt och politiskt ansvar att skydda för det internationella samfundet när en stat uppenbart misslyckas med att skydda sin befolkning mot grova folkrättsbrott.

De diplomatiska och politiska förhandlingarna för att genomföra Kofi Annans fredsplan har strandat och man försöker nu göra ett nytt försök med Lakhdar Brahimi som medlare. Fortsatta humanitära insatser är nödvändiga att bistå de drabbade med sjukvård, mat, vatten och mediciner och internflyktingar och flyktingar med tak över huvuden. Här genomför ICRC, och FN genom UNHCR och andra fackorgan ett viktigt arbete med att sätta upp flyktingläger och nå ut med förnödenheter och humanitärt bistånd. Staters bistånd till dessa insatser är förutsättningen och ligger också unders deras ansvar att skydda när den egna staten inte förmår.

Säkerhetsrådet har också mer robusta verktyg att tillgå under FN-stadgan och principen om RtoP för att förmå parterna, framförallt statsmakten i Syrien att respektera den humanitära rätten och uppfylla sin skyldighet att skydda och efterleva de mänskliga rättigheterna. Under kapitel VII i FN-stadgan kan rådet besluta om sanktioner, vapenembargo, frysning av tillgångar och reseförbud, hänskjutning av fallet till den internationella brottmålsdomstolen (ICC) och andra icke-militär åtgärder. Säkerhetsrådet har dock ej kunnat besluta om sanktioner, vapenembargo eller hänskjutning till ICC pga Rysslands och Kinas vetohot, och de åtgärder man vidtagit har inte varit tillräckliga för att förhindra fortsatta övergrepp och en eskalering av konflikten. Vissa åtgärder har man dock vidtagit, t.ex. missionen med militära observatörer inom ramen för Kofi Annans fredsplan vars mandat dock upphörde den 19 augusti, eftersom säkerhetsläget i Syrien inte tillåter fortsatt verksamhet. En grupp om 20-30 personer kommer sannolikt att efterträda dem genom en civil sambandsfunktion (civilian liaison office).

Ytterligare robusta åtgärder som innefattar militära insatser kan också vidtas som en sista utväg under kapitel VII och RtoP, men har också uteslutits. Det har saknats politisk vilja för en humanitär intervention och möjligheten att skicka en fredsbevarande styrka kräver Syriens samtycke och att det finns en fred att bevara. I Darfurkrisen lyckades man dock slutligen förhandla fram samtycke för en fredsbevarande styrka 2007, den sk FN-AU hybridstyrkan UNAMID.

Generalförsamlingens mandat är subsidiärt när det gäller freds- och säkerhetsfrågor men den kan sammankalla till särskilda sk ’Emergeny Sessions’ under Uniting for Peace resolutionen från 1950. Församlingen kan ta rekommendativa men icke juridiskt bindande beslut kring frågor som rör fred och säkerhet när säkerhetsrådet är blockerat och inte förmår upprätthålla freden och säkerheten. Den skulle således kunna besluta om icke-militära åtgärder såsom vapenembargo och sanktioner, men frågan är om det finns politisk majoritet för dessa åtgärder. När det gäller beslut om militära åtgärder får de enligt resolutionen endast agera i situationer som är kopplade till fredsbrott och aggressionshandlingar och inte fredshot. Generalförsamlingen har dock tidigare vid några få tillfällen rekommenderat fredsbevarande operationer (Korea (1950) Egypten (1956), och Kongo (1960)), men det kräver värdstatens samtycke för att vara folkrättsligt förankrat. Det innebär således att församlingen inte kan auktorisera humanitära interventioner.

Vad skulle krävas för en humanitär intervention i Syrien? Hur många av dessa kriterier är idag uppfyllda?

För det första politisk vilja att intervenera, vilket saknas i dagsläget. Det är få stater och politiska bedömare som tror att en sådan intervention skulle mildra den humanitära krisen och verka konstruktivt på konflikten eftersom riskerna för att den skulle förvärra den säkerhetspolitiska situationen i landet och regionen och få oöverskådliga spridningseffekter är stora. Det finns således inga eller låga chanser att lyckas – den sk ’reasonable prospects of success’ kriterien saknas i detta fall.

Dessutom är endast humanitära interventioner som är auktoriserade av säkerhetsrådet under kapitel VII i FN-stadgan folkrättsenliga. Att rådet skulle ta ett sådant beslut i nuläget är osannolikt. Att en eller några enskilda stater, eller en regional kollektiv säkerhetsorganisation såsom NATO skulle genomföra en humanitär intervention utan sådant rådsmandat är också osannolikt och skulle strida mot våldsförbudet i FN-stadgan. De kriterier och försiktighetsprinciper för militära interventioner med humanitärt syfte som ICISS kommissionen (International Commission on Intervention and State Sovereignty) föreslog i sin ’Responsibility to Protect’ rapport 2001 har inte blivit antagna av internationella samfundet som en del av RtoP principen och utgör ej heller bindande folkrätt. De påminner om sk ’just war criteria’ som under historiens gång med viss variation föreslagits som vägledande kriterier för militära interventioner. FN-stadgans våldsförbud och dess två undantag (självförsvar och kapitel VII mandat) utgör dock gällande rätt och de försök under 90-talet att utvidga våldsanvändningsreglerna till att omfatta humanitära interventioner har inte fått tillräckligt med stöd från världens länder för en modifikation av dessa regler. Statspraxis har således ännu inte medfört någon ny sedvanerättslig regel på basis av sk ex post facto eller implicit auktorisation som använts i argumentation i några fall.

Kan man som privatperson påverka? (t.ex. undvika att handla från vissa fabrikat)

Man kan hjälpa människor i nöd och på flykt genom att stödja de humanitära biståndsorganisationer som är verksamma i Syrien och dess grannländer, ICRC, UNHCR etc. Det är dock mycket svårare att hitta bra sätt att påverka konflikten i rätt riktning som enskild person, och bojkotter av varor från Syrien riskerar att drabba befolkningen mer än regimen. Vill man ändå engagera sig aktivt kan man ansluta sig till frivilligorganisationer som är verksamma eller engagerade i konflikten, t.ex. Amnesty International, Röda korset mfl. Man kan säkert även finna andra vägar att på olika sätt nå in med stöd till befolkningen genom engagemang i kyrkor och andra samfund, och inte minst genom att be aktivt för alla inblandade och för att konflikten ska få ett snabbt och konstruktivt slut.

 


Svenska Avdelningen av Internationella Juristkommissionen

Odengatan 88
SE-113 22 Stockholm
Telefon: +46 (0)8 654 62 80
E-post: secretariat@icj-sweden.org

Copyright © 2022 Svenska Avdelningen av Internationella Juristkommissionen